吴若山：应借土地审批放权，推动农地进入旅游市场

日前，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）。疫情之下，《决定》的重要性被淹没在信息海洋中。事实上，本轮土地放权力度，是改革开放后较大的一次。

概要之，《决定》主要聚焦两方面内容：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。这意味着，对建设用地实行20多年的国家计划管理，通过试点试图从刚性审批制度改为相对柔性的指导性管理制度。

显而易见，农村土地审批放权将给省级政府更多自主权，立足世情、国情的深刻变化，是深入推进“放管服”改革的重要体现，提高了审批效率以及土地利用率，因地制宜、因情施策破解项目用地难题，从而改善营商环境促进服务产业发展。

毫无疑问，乡村旅游将在本轮农村土地审批放权中，获得极大的改革红利。乡村旅游的用地问题，困扰了行业多年，一直无法取得实质突破。一些地方在摸索着进行试点，但都是“小打小闹”或者“只做不说”，无法取得政策的合法性身份。

立足历史维度、现实维度、未来维度，值得探问。《决定》出台的作用和影响，也值得期待更多。

第一，从历史维度来看，此前的相关政策和实践能否得到确认、复制和推广？

显而易见，近几年，国家相关宏观政策层面的探索在不断推进之中。2015年11月，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局联合出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，允许和支持利用农村集体土地发展旅游业，为乡村旅游用地提供了初步政策保障。2017年7月，国家发改委等14部门联合发布的《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2017年)》也明确提出，落实以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地等政策。2018年，文化和旅游部等17部门出台的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》则是重点突出要加强用地保障，强调各地应将乡村旅游项目建设用地纳入国土空间规划和年度土地利用计划统筹安排。

整体来看，这些政策基本是立于“外围”的呼吁，硬核性的内容并不多，但是提出了一些解决乡村旅游用地难题的有价值的思路。在本轮农村土地审批放权将给省级政府更多自主权，这些思路可以被重新检视起来，以真正推动乡村旅游用地难题的破解。

事实上，近些年，一些地方的实践探索值得重视。比如，浙江湖州探索实施“点状供地模式”，松阳探索多种组合模式流转土地的创新供应方式；甘肃放活宅基地和农房使用权，实行乡村旅游用地差别化管理；贵州提出开展城乡建设用地增减挂钩试点，将荒地、可用林场和水面等资源发展休闲农业和乡村旅游等多项措施……这些因地制宜探索出的供地模式，各具特色，而且取得了不错的效果。本轮可以考虑将其中具有普遍意义的实践较大面积推广，从实践模型中抽取历史经验。

第二，从现实维度来看，能否给疫情之后的产业发展带来强大动能？

本次《决定》可以视为落实中央经济工作会议所提出的推动高质量发展和深化经济体制改革的具体举措。

同时，考虑其在新冠肺炎疫情下的出台背景，我们也认为《决定》对于推动经济社会复工复产有着重要意义。用土地增效供给，激活产业发展新动能，给疫情胜利后的新产业、新业态、新模式带来更多的可能性。

疫情后的乡村旅游，必将在本轮土地放权改革中，获得更多的发展动能和政策红利，提高社会资本的投资信心，推动一批高质量的项目落地和提升。

在乡村旅游发展中，“土地”一直是一个关键要素，用地问题也是必须直面的重要问题。除了经营户自身确实存在一些违规违法经营问题，政策层面并没有跟上并匹配实践的发展状况。当前矛盾突出表现在缺乏合理用地指标的制度设计进而导致配套不足，很多配套设施建设都是打的“擦边球”，在没有改变土地性质的基础上建成的，很难满足乡村旅游现实发展需要。

顺着《决定》出台的大势，需要充分意识到乡村旅游用地的综合性、复杂性、分散性，努力实现宏观政策与属地情况实现“灵肉合一”。这对于疫情之后，通过休闲农业和乡村旅游促进消费扩容提质，具有重要意义。

文化和旅游部发布的《全国乡村旅游发展监测报告(2019年上半年)》报告显示，2019年上半年全国乡村旅游总人次达15.1亿次，同比增加10.2%；总收入0.86万亿元，同比增加11.7%。截至2019年6月底，全国乡村旅游就业总人数886万人，同比增加7.6%。

目前，休闲农业和乡村旅游已从零星分布向集群分布转变，空间布局从城市郊区和景区周边向更多适宜发展的区域拓展。数据显示，2012-2018年我国休闲农业与乡村旅游人数不断增加，从2012年的7.2亿人次增至2017年的28亿人次，年均复合增长率高达31.2%，增长十分迅速。据测算，2018年全国休闲农业和乡村旅游接待人次超30亿，休闲农业成为城市居民休闲、旅游和旅居的重要目的地，成为乡村产业的新亮点。

疫情之后，人们旅游需求的心理也会发生明显变化。2003年非典疫情结束后，游客更青睐一日游、周边游、自驾车游、家庭亲子游等旅游方式。一些地方迅速推出了针对性强的农业旅游、自然风光游、生态旅游、郊区休闲度假游、康养旅游等产品。显而易见，这些产品与乡村旅游大体实现了“同构”关系。

疫情结束后的乡村旅游发展，在本轮土地审批放权的大势下，值得获得更多的现实期待。

第三，从未来维度来看，是否可以期盼更大的政策切口？

其实，《决定》的相关精神，在2019年8月26日最新修订的《土地管理法》中已有所呈现。《土地管理法》规定，征收永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。前款规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

而《决定》显然切口更大，将放权进一步扩大化，并明确提出，将永久基本农田转为建设用地审批事项，以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。

可见，政策的“蝶变”频率在加快，口子逐渐在切开。《决定》从审批权限方面实现的突破，未来几年会不会再迈开更大的步子，值得观察。我们认为是完全有这个可能的，特别考虑到新成立的自然资源部在相关领域的密集动作。

尽管《土地管理法》指出，“建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”，明确将“旅游用地”与其他典型用地进行并列。但是，当前我国土地管理及分类标准中，一级、二级类中都没有“旅游用地”分类。旅游开发所涉土地招拍挂时，用途一般是套用一级类“商服用地”中的二级类用地，如：零售商业、餐饮、旅馆以及其他商服用地。

未来，有没有可能增加一项“旅游用地”地类，如果城市无法实现，可以在农村用地范围内试点推行，并在地价上科学反映乡村旅游投入产出规律；或者还可以尽快出台农村集体经营性建设用地进入旅游市场的细则，从制度或政策安排上把乡村旅游建设用地作为一种独立的农村建设用地类型，重点做好规划调整和控制。这样，在政策导向上，能够鼓励更多社会资本进入乡村旅游跑道，用产业逻辑写实、写深乡村振兴战略。

最后，还需要提醒一点，《决定》特别强调各省级单位政府要严格审查涉及永久基本农田等特殊用地的占用，要切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。从乡村旅游发展角度来看，在土地流转过程中，需要很好保护农民的土地使用权、处置权和收益权，确保乡村旅游发展的普惠性，在前进路上需要警惕盲动、躁动，营造良好的乡村旅游发展环境。